我国排污权交易市场的发展情况、问题和政策建议【Kaiyun·yunkai(中国)官方网站·IOS/手机版APP下载/APP】

本文摘要：排污权指废气者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在保证该权利的行使不伤害其他公众环境权益的前提下，依法拥有的向环境废气污染物的权利。

排污权指废气者在环境保护监督管理部门分配的额度内，并在保证该权利的行使不伤害其他公众环境权益的前提下，依法拥有的向环境废气污染物的权利。在中国一般是政府将该权力以一定的价格出有让出必须废气污染物的污水处理主体，污染者既可以从政府手中出售权利，他们之间也可以互相出让或出售，以此构成排污权交易市场。

我国从上世纪80年代开始排污权交易探寻，但发展至今依然正处于试点探寻阶段，市场建设不存在很多问题。市场的脆弱必定制约以市场交易为基础的融资工具的发展。本文将对排污权交易市场的发展情况和不存在的主要问题展开分析，并明确提出适当的政策建议。

一、中国排污权交易市场的发展情况（一）排污权交易探寻时间早于，但进展较慢，目前仍正处于试点探寻阶段上个世纪80年代，中国开始引进排污权交易制度，1987年上海展开的关于水污染废气权的出让是最先的关于排污权交易的案例。2001年4月，原国家环保总局与美国环保协会签订了《推展中国二氧化硫废气总量掌控及废气交易政策实行的研究》项目，自由选择试点展开排污权交易样板工作，推展了排污权交易的发展。2007年，在浙江嘉兴竣工第一个排污权交易中心。

从2007年开始，财政部、原环保部和国家发改委国家发改委了天津、河北、山西、内蒙古、江苏、浙江、河南、湖北、湖南、重庆和陕西11个省市积极开展排污权交易试点。2014年12月，又将青岛市划入试点范围。除了这12个政府国家发改委的试点外，另有16个省份自行积极开展了交易工作。目前在各试点实施排污权有偿用于和污水处理许可制度，污水处理单位需在当地创建的排污权交易中心展开登记注册，以申请人核定确认的污水处理许可量作为污水处理许可证核准的基础和排污权交易的前提。

各试点省份的试点工作积极开展范围基本还包括了主要区域和主要行业，获得了阶段性进展，但是对于排污权的获得、交易、监管等各方面仍不存在不少问题。各地各自为政，没构成统一的制度和方法，交易信息也不半透明，市场建设仍正处于探寻阶段。

下表是根据可以取得的信息和数据整理出有的12个政府国家发改委试点省市的交易情况：表格1：12个国家发改委试点省市的排污权交易情况（二）仅有少量融资工具的尝试我国较早已开始探寻基于排污权的融资工具，浙江在2010年实施了排污权抵押暂行规定，开始排污权抵押贷款涉及工作；浙江和福建制订了排污权出租涉及管理办法。2016年七部委发售的《关于建构绿色金融体系的指导意见》中明确提出推展创建排污权交易市场，发展基于排污权的融资工具。

然而，市场上实际发售的融资工具数量很少，产品创意无法展开，毕竟还是市场发展的不成熟期造成。下表格整理了一些试点省市的融资工具情况：表格2：排污权试点省市融资工具情况二、排污权交易市场不存在的问题和挑战（一）涉及法律法规支撑体系不完备，交易制度设计不成熟期中国排污权交易制度缺乏指导性的根本大法。虽然各试点地区都已制订或正在制订排污权有偿用于和交易试点管理暂行办法，但在国家层面，除了国务院办公厅在2014年8月6日公布了《更进一步前进排污权有偿用于和交易试点工作的指导意见》外，目前还没具体明确的法律法规。不完备、不统一的法律法规造成排污权交易无法顺利进行。

由于缺乏国家层面的指导性办法，各地方试点之间的管理方法在制订上不存在较小区别。由于缺乏国家层面的统一监管，各试点管理办法中对污染物指标、指导价格、交易范围等的界定皆不存在较小差异。现在各试点地区正在积极探索排污权交易的形式创意，但交易制度的设计缺少合理性。由于交易制度不完善，实际交易中一些交易者蓄意铁环制度的漏洞，经常出现了不少违规操作。

另外，各地区现行的交易制度间不存在较小差异，“一地一制度”的问题使得排污权交易的公允性受到批评。（二）初始分配不公平，定价方法不统一排污权初始指标分配缺少公平性和灵活性。很多地方的初始分配遵循的是“大于即公平”的理念，所有区域、行业、企业按照某种程度的标准展开分配。在排污权有偿化制度确认之前创建的老企业在初期使用权获得污水处理权利，相对于新建企业具备显著的优势，而在后期所有企业以完全相同价格获得排污权，这种“大于”实质上并不公平。

并且，对于有所不同行业、企业“一视同仁”无法鼓舞企业排放量，甚至不会经常出现“鞭打快牛”的现象。另一方面，有偿分配牵涉到定价问题，目前试点地区各自制订有偿分配方式和定价方法，很多地方发布了各项主要污染物的指导价格，但是这种定价指导意见具备“地域性”，地区差异性相当大，往往无法合理反映环境容量的匮乏程度。

各地的污染物交易价格差距太远，如山西的二氧化硫废气权指导价格为18000元/吨，污水处理指标长期有效，而重庆污水处理指标有效期为1年，每年清缴核定，价格大约为1000元/吨。（三）二级市场不活跃现行排污权交易一般来说分成一级和二级市场，前者在政府和企业间展开，如排污权初始分配、政府买入等，后者才是企业间的配额交易。

试点情况指出，内蒙古、浙江等大约2/3的试点地区都曾经常出现有所不同程度的二级市场交易记录“断层”，有的地区甚至倒数数月仍未交易量。地方政府对排污权交易不存在“过度介入”的现象，政府为顾全当地经济的发展，对区域内企业排污权交易规定了较多的约束，比如不能在本地区交易、政府掌控交易价格等，由于这种“维护”的不存在，市场化机制无法创建，二级市场的活力受到遏止。与此同时，地方政府更加推崇一级市场的发展，培育二级市场的意识不低，影响二级市场的发展前景。

（四）与污水处理许可制度间的交会工作实施不做到污水处理许可制度是排污权交易的前提条件，政府通过授予污水处理许可证的方式将排污权分配给涉及污染废气企业，企业根据预期必须排放量展开排污权交易，预期排放量小于许可证规定排放量的企业从排污权市场以货币形式出售排污权，实际排放量大于许可证规定排放量的企业从排污权市场以货币形式出售排污权，实质上就是排污权通过市场机制在各污染源之间合理配置的过程。从当前各地区的积极开展情况上来看，各地排污权交易和污水处理许可制度仍未有效地交会。

污染指标量的差异化、主体范围的不完全一致以及有效期限的交叠使得两者的交会可玩性增大。在污染指标量方面，新建企业的排污量无法有效地估算，交易指标量和实际污水处理许可证指标量不存在极大差异；主体范围方面，污水处理许可证规定的污染物种类比排污权交易的主体种类范围更加普遍；有效期限方面，污水处理许可证的有效期为3年，临时污水处理许可证的有效地时间为1年，而排污权的用于年限大多被限定版为5年或10年，还分成可推迟和不能推迟。（五）与环保税有重合部分2018年1月1日，中国月实施环境保护税，根据《中华人民共和国环境保护税法》，的环保税的征收对象分成大气污染物、水污染物、固体废物和噪声等4类，明确税额可由各地在法定税额幅度内明确提出。

排污权交易牵涉到的污染物种类主要是化学需氧量、氨氮、二氧化硫、氮氧化物，与环保税中规定的增值税污染物有重合，的环保税中规定的范围更加甚广。征税的环保税将传输排污权交易市场。对于企业，既要考虑到总量掌控，又要考虑到有可能的税费，减少企业开销，与“为企业减负”的理念背道而驰，也不会压制企业参予排污权交易的积极性。

三、对发展排污权交易市场的政策建议（一）建立健全排污权交易法律法规和交易制度排污权交易市场的成功运营必不可少从国家到各省市的法律法规确保。国家不应尽早实施涉及法律法规、细则和技术指导，完备顶层设计，使排污权交易有法可依，也为地方政府制订完备涉及法规奠下基础，确保排污权交易工作有效地、持续积极开展。

统一全国范围内的基本交易制度，规定其交易方式、交易规则、交易范围及其他交易事项，规范市场参与者的不道德，完备交易体系。（二）完备排污权初始分配和定价制度一方面，地方政府不应在掌控污水处理总量指标的前提下，根据当地的实际情况，采行科学的指标分配方法，遵循必要的原则，按照一定的程序合理、有效地分配指标，并确保分配各阶段信息的公开性和透明度。另一方面，国家层面不应明确规定排污权定价指导，各地区不应顾及大局、统筹安排，根据本地实际情况自由选择合理的排污权定价方法和配额期限，使得排污权的价格需要市场化，现实反映供需状况。

（三）采取措施提升二级市场活跃度政府介入、企业参予意识不强劲造成了企业间的排污权配额交易交易市场的热烈。政府应该给与充份的空间，必要“放权”。政府在排污权交易过程中应该当作监管者的角色，而非参与者，由交易双方进行谈判，自行决定否交易以及交易价格是多少。

另外，只有使市场交易规范化才能更有企业参予。可充分发挥排污权交易中心的起到，让企业有理解渠道和必要交易的平台，制订交易原则，动态公开发表交易主体、交易品种、交易价格和数量等交易情况，使市场信息公开发表、半透明，鼓舞企业参予，增进市场发展。（四）作好与污水处理许可制度之间的交会工作一方面，要建立健全涉及政策，强化技术指导。

在制订排污权交易管理办法实施细则时，不应充分考虑排污权交易和污水处理许可制度的交会问题，具体交会原则和交会方法，为实际操作获取理论指导。同时也要强化对各地交会工作的技术指导，排污权交易和污水处理许可制度在指标量、期限上的交会牵涉到到大量简单的核算，核算的准确性将牵涉到经济成本，对交会工作积极开展工程进度和积极开展程度都有根本性的影响。另一方面，地方政府要强化对交会工作过程的监控和监管。

如对于污水处理指标量的确认，政府须要恪守公正、客观的原则，严苛审查企业污水处理指标的核算，监测企业污水处理情况和排污权交易情况，根据企业预期排污量和实际排污量之间的关系更进一步确认企业下一年度的污水处理指标。各地应该创建排污权交易管理平台，对企业的污水处理许可指标和排污权交易情况展开统一管理，大力前进两者的交会工作。

（五）与环保税大力因应协商，防止过多减少企业开销的环保税作为一项法定税，具备强制性，任何污水处理主体都必需交纳。相比之下，排污权交易的灵活性低，应该因应的环保税的实行。两者从成立理念上来说并不矛盾，的环保税还能填补排污权交易牵涉到范围小和污染物种类较少的缺失，但这种“填补”如果无法合理设置界限不会使企业反复缴纳，减轻企业经营开销。因此，国家层面应该制订涉及政策来奠定的环保税与排污权交易的因应机制，合理设置的环保税的征税范畴，对已出售污水处理指标的企业展开一定的税收免除，或适度减少排污权定价，在掌控污染物废气的同时也防止过多减少企业开销。

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